持久性有机污染物(PersistentOrganicPollutant,简称POPs)是具有高毒性、持久性、易于在生物体内聚集和长距离迁移及沉积、对源头附近或远处的环境和人体产生损害的有机化合物。《持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(简称POPs公约)中首批受控的有包括艾氏剂、氯丹、狄氏剂、异狄氏剂、七氯、六氯苯、灭蚁灵、毒杀芬、滴滴涕、多氯联苯、二恶英、呋喃12种POPs。我国对POPs的管理可追溯到20世纪七八十年代对含多氯联苯的电力电容器的管理以及对滴滴涕农药的管理。我国签署加入了POPs公约,并于2004年11月11日正式生效,这标志着我国POPs的管理开始与国际接轨,进入全面履约的阶段。正在制定的系列淘汰和替代持久性有机污染物的国家计划和行动方案中,对POPs废物的环境无害化管理是其中的一个重要内容。
1公约对我国POPs无害化管理的指导作用
(1)。在POPs公约第六条中列出了POPs废物的范围:①由公约附件A(消除清单,包括艾氏剂、氯丹、狄氏剂、异狄氏剂、七氯、六氯苯、灭蚁灵、毒杀芬和多氯联苯)或附件B(限制清单,滴滴涕)中所列化学品构成的或含有上述类化学品的库存;②由附件A、附件B或附件C(非故意生产清单,包括二恶英和呋喃、六氯苯和多氯联苯)所列某化学品构成的、含有此化学品或受其污染的废物,包括即将变成废物的物品。
公约明确要求应以安全、有效和环境无害化的方式管理包括库存化学品在内的POPs废物,确保废物:①以环境无害化的方式予以处置、收集、运输和储存;②以销毁其持久性有机污染物成分或使之发生永久质变的方式予以处置;并且③不得从事可能导致持久性有机污染物回收、再循环、再生、直接再利用或替代使用的处置行为;④不得违反相关国际规则、标准和指南进行跨越国界的运输
〔2〕。这些要求是指导各国履行公约义务的重要依据。我国历史上曾经工业化生产和大量使用的杀虫剂类POPs物质主要有DDT、六氯苯、氯丹、灭蚁灵、毒杀芬以及以六氯苯为原料生产的五氯酚(钠)和以DDT为原料生产的三氯杀螨醇,多氯联苯类物质在我国也曾大量使用和存在,无意产生的二恶英、呋喃主要存在于工业生产和废物处理过程
〔3〕。含有这些物质的废物或污染物在我国目前的分布情况、迁移转化规律、污染程度、危害影响还远没有搞清楚,因此,我国POPs废物环境无害化管理要针对公约的要求并结合我国的实际情况,采取切实有效的管理措施。
2我国POPs废物环境无害化管理的基础
我国在农药、化学品以及安全生产等管理体系中涉及POPs废物管理的一些要求,但这些要求大都是原则性的规定,并不具体、全面和系统。POPs废物属于危险废物,应以危险废物管理体系为基础,现有危险废物管理的法律法规、标准以及政策制度奠定了我国POPs废物环境无害化管理的基础。
2.11适用POPs废物环境无害化管理的主要法律和规定
①《固体废物污染环境防治法》《环境保护法》是我国环境保护的基本法律,其下的专门法《固体废物污染环境防治法》对固体废物或危险废物的管理更具有直接和全面指导作用所有这些方面是POPs废物管理过程中应该遵循的。
②《危险化学品安全管理条例》和《废弃危险化学品污染环境防治办法》《条例》对废弃危险化学品的处置进行了规定。POPs物质属于危险化学物质,具有很强的毒性和严重的危害性,它们的废物或受其污染的物质应该遵守该法规要求。《办法》对废弃危险化学品进行了定义并明确其属于危险废物。该办法对于我国履行POPs公约,实现库存和废弃POPs以安全、有效和环境无害化的方式进行管理具有直接的适用性。
③《危险废物经营许可证管理办法》和《危险废物转移联单管理办法》《危险废物经营许可证管理办法》对从事危险废物收集、贮存、处置经营活动单位的资质提出了要求。《危险废物转移联单管理办法》是规范危险废物在国内转移的制度,即实行转移联单制度。这两个办法是实现我国危险废物无害化管理的重要法规。在POPs废物管理当中,要求处置POPs废物的单位向环保部门取得处置POPs废物的有效资质,保证POPs废物得到无害化处置,在符合集中处置原则的前提下,对涉及跨行政区域转移的要执行转移联单制度。
④《化学品进口环境管理规定》和《固体废物进口管理办法》《规定》对化学品的进口实施严格的登记管理,将艾氏剂、狄氏剂、七氯、六氯苯、滴滴涕等杀虫剂类POPs列入“中国禁止或严格限制类有毒化学品名单”。《办法》对我国允许进口可用作原料的固体废物的批准和监督管理进行了详细规定,明确危险废物不能进口。两个法规在制度上可杜绝POPs及POPs废物进入我国,满足POPs公约中对POPs跨国界转移的限制要求。
⑤其他法规《排放污染物申报登记管理规定》指出产生固体废物的单位应进行申报登记。在目前缺乏POPs废物全面调查以及相关责任者具体责任分担机制不清楚的情况下,应该建立适合POPs废物管理的申报或登记方式。《防止含多氯联苯电力装置及其废物污染环境的规定》是为加强含多氯联苯电力装置及其废物的管理、防止多氯联苯污染环境而制定的。对其他类POPs废物的管理和污染防治具有借鉴意义。
2.12可适用POPs废物环境无害化管理的相关标准
①危险废物鉴别标准体系我国正在建立逐步完善危险废物鉴别体系,形成以国家危险废物名录、危险废物鉴别总则、腐蚀性鉴别标准、易燃性鉴别标准、反应性鉴别标准、浸出毒性鉴别标准、急性毒性初筛鉴别标准、毒性物质含量鉴别标准、固体废物鉴别导则为基础的技术标准体系。《国家危险废物名录》列出了危险废物的类别、编号、主要危害和产生来源。其中杀虫剂类POPs废物包含在HW04农药废物名录中,产生来源包括来自杀虫、灭菌、除草、灭鼠和植物生长调节剂的生产、经销、配制和使用过程中产生的废物;多氯联苯废物被列为该名录的HW10类,包括来自含有PCBs,PBBs和PCTs或被这些物质污染的电力设备的拆装过程中的清洗液、污染的土壤及包装物。含多氯苯并呋喃类废物被列为该名录的HW44类,包括含任何多氯苯并二恶英类的废物。这是POPs废物和污染物属于危险废物的最直接依据。国家已经颁布了危险废物三个鉴别标准,即《危险废物鉴别标准—腐蚀性鉴别》(GB508511)、《危险废物鉴别标准—急性毒性初筛》(GB508511)和《危险废物鉴别标准—浸出毒性鉴别》(GB508513),现有鉴别标准中虽然没有针对具体的POPs废物种类,但在某些方面也适用POPs废物的鉴别,例如急性毒性初筛标准。目前,国家正在修订这三个标准和补充制定其他鉴别标准,形成相对完善的危险废物鉴别标准体系,在毒性物质鉴别标准体系中增加了包括各类POPs废物在内的危险废物的毒性物质含量标准。通过《固体废物鉴别导则》也可以判别含POPs的物质是否属于危险废物范畴。
②危险废物污染控制标准现有危险废物污染控制标准包括《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484)、《危险废物填埋污染控制标准》(GB18598)、《危险废物贮存污染控制标准》(GB18597)和《含多氯联苯废物污染控制标准》(GB13015)。《危险废物焚烧污染控制标准》对焚烧厂选址原则、焚烧物的要求、焚烧炉的技术条件、废物贮存、污染物的排放、环境监测等提出了要求,尤其对多氯联苯(PCBs)的焚毁去除率和二恶英类物质(PCDDs和PCDFs)的排放限值提出了规定。《危险废物填埋污染控制标准》对废物的入场要求和条件、选址要求、填埋场设计与施工的环保要求、填埋场运行管理要求、填埋场污染控制要求、填埋场封场要求、监测要求等有详细的技术指标或原则要求。《危险废物贮存污染控制标准》对废物的贮存容器、贮存设施的选址与设计、贮存设施的运行与管理、贮存设施的安全防护与监测等有详细的技术指标或要求。《含多氯联苯废物污染控制标准》规定了含PCBs废物污染控制标准值以及含多PCBs废物的处置方法,适用于含PCBs废物的收集、贮存、运输、回收等过程。
③其他相关标准我国已经建立了一些固体废物有害特性的鉴别分析方法,如《固体废物腐蚀性测定-玻璃电极法》(GBPT15555112)、《固体废物浸出毒性测定方法》(GBPT1555511～15555111),包括建立了固体废物中有害成分多氯联苯、二恶英、呋喃的分析方法。在新的危险废物鉴别标准体系的情况下,还需要补充制定其他一些分析方法。POPs废物处理处置设施建设、运行管理、污染物排放等过程中必须保护环境、要满足当地的环境__功能区划要求,执行相应的环境质量标准,《土壤环境质量标准》(GB15618)和《地下水环境质量标准》(GBPT14848)或多或少具有一定的适用性和影响。
2.13可适用POPs废物管理的制度和政策
①危险废物管理制度危险废物管理制度包括排污申报登记危险废物名录制度,危险废物统一鉴别标准、鉴别方法和识别标志制度,危险废物产生者处置、强制处置、代行处置和集中处置制度,危险废物排污收费制度,危险废物收集、贮存、处置危险废物经营许可制度,危险废物转移联单制度等。这些制度是实施我国POPs废物管理与处置战略的政策要求。
②危险废物污染防治技术政策《危险废物污染防治技术政策》中提出了危险废物管理目标和总的原则,并就危险废物的减量化、无害化与资源化,收集、运输、转移和贮存,焚烧和安全填埋等处置方式,特殊危险废物污染防治,危险废物处理处置相关的技术和设备等方面提出了一系列的指导方针和准则。POPs废物属于危险废物,上述方针政策也适用于POPs废物的管理,尤为值得重视的是资源化原则不适合POPs废物,因为公约规定不得回收、再利用、再生利用或替代使用。
③其他相关制度和政策环境影响评价制度和环境保护设施“三同时”制度是我国重要的环境管理制度,也适用于POPs废物的处理处置和管理。另外,1983年国务院通过《关于停产六六六、滴滴涕农药的报告决定》,决定从当年开始停止滴滴涕农药的生产。1999年国家经贸委发布《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录》,规定多氯联苯(农药)、氯丹(农药)、七氯(农药)等作为落后产品应予以淘汰。
3我国POPs废物管理的不足
虽然具有上述较好的管理基础,但由于我国危险废物管理体系尚处在逐步完善的阶段,还存在诸如信息管理和环境统计体系不健全、鉴别和风险评价体系不健全、环境无害化管理技术标准体系不完善、调查方法缺乏、产生源不清晰、处置技术单一和处理处置设施不足等问题,POPs废物的环境管理在我国才刚刚起步,问题尤为突出,具体体现在以下方面。在法规和政策制度方面,现有规定尚不能完全满足POPs废物管理的要求,还存在一些不足。
例如,在污染统计调查方面,现有排污申报登记制度只是对现有工业企业进行申报登记,而对流通领域产生的废物没有明确规定,也没有实行;对历史遗留的责任者不明的废物以及关、停、破产的企业的废物的管理和处置,法律法规上缺乏强有力的责任分担制度,缺乏具体的可操作的管理规定;对POPs公约规定的POPs废物的不得回收利用等特殊要求,在法律上还没有明确的体现;对于POPs库存的跟踪监督管理没有明确的要求;对于工业过程中无意产生的二恶英类和呋喃POPs及其污染物还没有明确的管理措施等。
在标准方面,现有危险废物标准体系中还没有关于12类POPs物质的比较系统的标准限值和分析方法,只有废物处置设施污染控制标准中有PCB、二恶英类物质的限制和分析方法;现有环境质量标准中有关POPs物质的限值和分析方法存在项目不全的不足;对于由于POPs引起的各类污染物载体和各类环境介质,还缺乏环境风险评价标准体系和环境质量评价标准体系,造成对环境的影响和人类健康的危害不清楚等。在环境监督管理方面,存在着一些问题,如执法和监督管理薄弱,监督管理能力的建设仍然滞后,监管范围还有一些盲区等。尤其受机构编制和人员不足的限制,导致很多管理内容不能落实,有些方面的监督管理缺失。
4POPs废物环境无害化管理改进措施的建议
411建立POPs废物识别和信息管理体系
通过对我国POPs废物产生特点的详细调查以及对污染特性和污染途径等的研究,建立POPs废物的鉴别和风险评价标准体系、污染调查规范、信息收集机制和信息管理系统,为进一步进行环境敏感性分析和环境风险评价服务,建立POPs废物“优先处置清单”,最终实施我国POPs废物的环境无害化管理和处置。
412建立POPs废物环境无害化管理技术规范
危险废物环境无害化管理实际上是要实行全过程管理,要考虑POPs废物从产生到最终去向的各个环节的特性和现有管理基础,建立一套适合POPs废物特点与污染特性的包括调查、鉴别、监测、收集、运输、包装、标签、贮存、处理处置等全过程管理因素在内的环境无害化的管理技术规范。
413提高POPs环境无害化处置能力
积极开展公约倡导的“最佳可行技术”(BAT)和“最佳环境实践”(BEP)的研究和设施开发活动,淘汰落后生产工艺,确立最佳处置方式,提高我国POPs废物从源头消减到最终无害化处置的技术能力。
414建立合理的POPs废物责任和处置资金的分担机制
足够的资金是废物管理、处置和污染场地修复的必要条件,而明晰的责任机制又是资金筹集的先决条件。调查可知,我国POPs废物尤其是杀虫剂类和PCB类废物的产生单位有很大部分是无法追究责任的历史企业,虽然法律规定这种情况应由当地政府负责,但在操作层面缺乏具体的规定和措施。因此,我国POPs废物产生和污染情况是比较复杂的。
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